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| 生效日期： | 2020-11-04 | 廢止日期： | |
| 文 號： | 所屬主題： | 人口與計劃生育、婦女兒童工作 |
行政組織和行政主體
28.行政管理和一般管理的不同之處是什么？憲政條件下的行政管理應是怎樣的？
行政管理或稱公共行政是國家的重要職能之一。是區(qū)別于一般管理活動的特殊管理活動，這些區(qū)別主要表現(xiàn)在：（1)公共行政具有國家的屬性，是國家以公共利益代表的身份進行的；而一般的管理國外稱之為“私行政”則不具國家性和公共性。（2)從管理的目的看，公共行政管理是為了維護國家利益、公共利益，這種利益從本質看是統(tǒng)治階級的整體利益，在社會主義國家則為廣大人民群眾的共同利益，而一般管理的直接目的則是為了公民、法人或者某個社會組織某種權益的實現(xiàn)。（3)從管理手段看，公共行政管理是一種具有國家強制力的管理活動，而一般管理則不可能有這種管理手段。（4)公共行政管理是由國家行政機關依法進行的，因而這種管理既區(qū)別于一般管理，也區(qū)別于立法機關和司法機關的活動。
當代行政管理應該是憲政條件下的行政管理，政府是民主選舉產(chǎn)生的，而且其管理活動要受到以憲法為中心的完備法律制度的制約。憲政的核心特征是限政。對政府的權力沒有制約、沒有監(jiān)督，會出現(xiàn)權力的腐敗。因此為保護公民的合法權益，保障行政管理職權的有效行使，將行政管理活動納入法治軌道，以防止管理權力的無限膨脹和不受約束而成為一種腐敗的、脫離人民的異己力量，由人民的公仆變?yōu)轵T在人民頭上作威作福的老爺。
29.如何理解行政管理組織？
國家行政管理組織是行政管理的主體，是國家為實現(xiàn)管理目的而按憲法和有關法律規(guī)定的要求和程序而建立起來的，對國家事務進行組織管理的國家行政機關的體系。一切行政管理活動，都要靠行政組織機構來推行。
行政組織的性質是由國家的性質決定的。我國的國家性質是工人階級領導的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民是國家的主人，所以我國行政組織從性質上說是代表人民行使管理權的組織，是人民政府。
憲法規(guī)定人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級行政組織都是由人民代表大會產(chǎn)生并對它負責和受它監(jiān)督的。這就決定我國行政組織隸屬于人民代表大會的法律地位。
30.國務院的性質和地位是怎樣的？
《中華人民共和國憲法》第85條規(guī)定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關；是最高國家行政機關。”憲法的這一規(guī)定明確了國務院的性質、地位。首先，國務院是我國的中央人民政府，它與各級地方政府一起，組成了全國的政府行政管理系統(tǒng)，國務院在這個系統(tǒng)處在最高的地位，領導這個系統(tǒng)依法運作，國務院對外代表中國政府，以中國政府的名義進行國際交往活動。國務院是最高權力機關的執(zhí)行機關，它由全國人民代表大會產(chǎn)生，受它監(jiān)督、向它負責，并向它報告工作，在全國人大閉會期間，接受全國人大常務委員會的監(jiān)督向它負責和報告工作。國務院按憲法和全國人大制定的國務院組織法規(guī)定的職權領導全國的行政管理工作。全國人大及其常委會制定的法律，除關于審判和檢察方面的以外，都由國務院及其主管部門領導全國的行政管理機關實施。可見，國務院從屬于全國人大。
31.國務院如何組成？任期多長？
中華人民共和國國務院由總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。
國務院的任期與全國人民代表大會的任期相同，均為5年。現(xiàn)行憲法規(guī)定，在每屆全國人大第一次會議上，組織產(chǎn)生新的國務院。
32.國務院總理如何產(chǎn)生、任期多長？
國務院總理由中華人民共和國主席提名，由全另人民代表大會全體會議討論、表決通過。并由國家主席根據(jù)全國人民代表大會的決定發(fā)布任命總理的命令。
國務院總理的任期為5年，國務院總理、副總理、國務委員連續(xù)任職不得超過兩屆。
33.總理負責制的含義是什么？
總理負責制是指國務院總理對國務院的全部工作向全國人民代表大會負責的制度。與此相聯(lián)系，國務院總理對自己主管的工作有完全的決定權，并對國務院行政職權的結果承擔責任。
總理負責制的具體表現(xiàn)是：（1)總理領導國務院的工作，副總理和國務委員處于協(xié)助總理工作的地位；（2)國務院的行政法規(guī)、決定、命令要由總理發(fā)布。國務院的行政人員由總理任命，國務院向全國人大及其常委會提出的議案由總理簽署，這表現(xiàn)總理對國務院的全部工作負責；（3)國務院各主管部門的設定、撤銷、合并要由總理提出，各部部長各委員會主任以及其他國務院組成人員的任命，也都由總理提名，再由全國人大或全國人大常委會/人大常委會委員會決定。這表明總理還要對主管部門的工作負領導的職責；（4)國務院全體會議、國務院常務會議由總理召集，在民主討論的基礎上由總理集中正確意見作出決定，這體現(xiàn)了總理的領導作用；（5)總理代表國務院向全國人大負責并報告工作，全國人大閉會期間向全國人大常委會/人大常委會委員會負責并報告工作。這表明總理負責制意味著總理以全國最高行政領導者的身份就全國的行政管理工作向全國人大負責。
實行總理負責制并不意味著總理可以獨斷專行，而是把個人負責同集體智慧的發(fā)揮相結合，實行民主基礎上的高度集中。總理負責制既實行民主、實行明確的分工負責制，又實行了事權的高度集中，提高了效率，是民主集中原則在我國國家行政機關管理工作中的貫徹運用。
34.國務院的會議制度有何內(nèi)容？
國務院有兩種正式的會議制度，一是國務院全體會議；一是國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員，即總理、副總理、國務委員、各委員會主任、各部部長、審計長和秘書長組成。國務院常務會議則由總理、副總理、國務委員和秘書長組成。國務院工作中的重大問題，依國務院組織法的規(guī)定，都必須經(jīng)國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。常務會議規(guī)模較小、易于召集，一般重大問題都由常務會議決定，所以常務會議是國務院的核心決策機構，只有十分重大的問題才召集國務院全體會議討論決定。國務院常務會議和全體會議都由國務院總理負責召集和主持。
此外，國務院還有總理辦公會和省長會議。總理辦公會議負責研究和處理日常工作中的重要問題；省長會議內(nèi)容為部署國務院的工作和就一些重大問題征詢各地的意見。辦公會為不定期會議，根據(jù)需要召集；省長會每一年或半年召開一次。
35.國務院的機構如何設置？
（1)各部、各委員會。國務院所屬的各部、各委員會是國務院為完成全國范圍內(nèi)的各項組織管理任務而設立的相應的組織機構，受國務院統(tǒng)一領導，其工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。
國務院各部、各委員會的設立、撤銷或合并，經(jīng)總理提出，由全國人大決定；全國人大閉會期間，由全國人大常委會/人大常委會委員會決定。各部設部長1人，副部長2人至4人；各委員會設主任1人，副主任2至4人，委員5至10人。
國務院各部、各委員會也實行部長或委員會主任負責制，其具體內(nèi)容為：各部部長、各委員會主任領導本部門的工作，負責召集和主持部務會議或委員會議、常務會議；簽署上報國務院的重要請示、報告和下達的命令、指示。根據(jù)法律和國務院的決定，主管部、委可以在本部門的權限范圍內(nèi)發(fā)布由部長或者委員會主任簽署的命令、指示和規(guī)章。
（2)直屬機構。國務院根據(jù)工作需要和精簡的原則，可以設立若干直屬機構，在國務院統(tǒng)一領導下，主管各項專門業(yè)務。如國務院機關事務管理局、國家統(tǒng)計局、海關總署等，其負責人不是國務院組成人員，但根據(jù)需要可以列席國務院全體會議。直屬機構負責人的任免及這些機構的設置由國務院決定。
（3)辦事機構。國務院根據(jù)工作需要可設立辦公廳和若干辦事機構，協(xié)助總理辦理專門事項。
（4)審計機關。審計是指對會計的全部活動進行審核。憲法規(guī)定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，實行審計監(jiān)督。
國務院的審計機關稱審計署，在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定，獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。
(5）其他。除上述九類機構外。我國的中央銀行——中國人民銀行，屬于國務院領導的制定和實施貨幣政策，對金融行業(yè)實施監(jiān)督、管理的機構。我國的新華通訊社是國務院領導的國家通訊社。
36.國務院職能主要有幾方面？我國現(xiàn)行憲法規(guī)定國務院有哪些職權？
國務院的職能是多方面、多層次的，內(nèi)容十分廣泛，也比較復雜，主要有以下幾方面：（1)政治職能，即國務院要通過自己的管理活動來實現(xiàn)保衛(wèi)社會主義制度和社會主義現(xiàn)代化建設的政治目標。（2)經(jīng)濟職能，通過對國民經(jīng)濟的國家干預和全面科學的管理，保障國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人民基本生活水平的提高。（3)文化職能，通過對教育、科學、文化事業(yè)的組織、管理促進文教事業(yè)的發(fā)展和精神文明建設的加強，滿足廣大人民群眾對提高文化生活水平的需求。（4)社會職能，通過廣泛的社會管理活動，提供社會服務，保障社會福利，維護社會秩序，使廣大人民有一個安定有序的社會環(huán)境。
《中華人民共和國憲法》第89條規(guī)定，國務院行使下列職權：
（1)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；
（2)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；
（3)規(guī)定各部和各委員的任務和職責，統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；
（4)統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；
（5)編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；
（6)領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設；
(7）領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；
（8）領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；
（9)管理對外事務，同外國締結條約和協(xié)定；
（10）領導和管理國防建設事業(yè)；
（11）領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；
（12）保護華僑的正當?shù)臋嗬屠妫Ｗo歸僑和僑眷的合法的權利和利益；
（13）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；
（14）改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令；
（15）批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；
（16)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴；
（17）審定行政機構的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；
（18）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權。
37.如何理解我國憲法對地方各級人民政府性質和地位的規(guī)定？
我國《中華人民共和國憲法》第105條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。”這一規(guī)定表明，就其性質來說，地方各級人民政府是地方各級國家行政機關，它們與中央人民政府一起，組成我國單一結構的行政管理系統(tǒng)。就其地位來說，地方各級人民政府從屬于地方各級人民代表大會。它們不是權力機關，而是權力機關的執(zhí)行機關、工作機關。也就是說，地方各級人民政府作為地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關，對本級人民代表大會及其常委會所制定的地方性法規(guī)和通過的決議，必須貫徹執(zhí)行；作為地方行政機關，對于國務院的行政措施，國務院制定的行政法規(guī)、決定、命令，以及上級行政機關的決定和命令也必須貫徹執(zhí)行。地方各級人民政府要對本級人民代表大會負責并報告工作，縣級以上的人民政府同時還要對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。它們又都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，必須服從國務院的統(tǒng)一領導。
38.地方各級人民政府如何組成？任期多長？
根據(jù)憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，我國各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府分別由省長、副省長、自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長、州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府分別由縣長、副縣長、市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和局長、科長等組成；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的人民政府設鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)人民政府設鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族的公民擔任。
地方各級人民政府是本級人民代表大會的執(zhí)行機關，因此每屆任期與本級人民代表大會每屆任期相同。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府每屆任期3年。
39.地方各級人民政府的職權可以概括為幾個方面？
地方各級人民政府的職權可以概括為以下幾個方面：
（1)執(zhí)行本級國家權力機關的決議和上級國家行政機關的決定和命令，規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市和人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)批準的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案。制定上述規(guī)章，均須經(jīng)各該級政府常務會議或者全體會議討論決定。
(2）管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等方面的行政工作。如執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務、環(huán)境保護、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。
（3)依法保護和保障公民各方面的權利。如保護社會主義公共財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應有的自主權；保障少數(shù)民族的權利的尊重少數(shù)民族的風俗習慣；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等公民的各項權利。
(4）縣級以上地方各級人民政府領導并監(jiān)督其下屬工作部門和下級人民政府的工作；任免、考核、獎懲行政機關工作人員。
（5)辦理上級人民政府交辦的其他事項。
40.如何理解行政首長負責制？
地主各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制，各級首長分別主持本級人民政府的工作。
實行行政首長負責制并不是說可以不發(fā)揚民主。相反，行政首長要決策正確，還必須依靠集體智慧。為了使行政首長負責制同發(fā)揮集體的作用密切結合起來，人民政府在處理重大問題時，采取會議的形式。縣級以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府常務會議，分別由省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長組成。縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府常務會議，分別由縣長、副縣長、市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長組成。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。政府工作中的重大問題須經(jīng)政府常務會議或者全體會議討論決定。可見，首長負責制實際上是一種貫徹民主集中制原則的制度。通過兩種會議制度，既能發(fā)揚民主、集思廣益，又有利于統(tǒng)一步調、保證效益。
41.地方各級人民政府的派出機關是如何設定的？
現(xiàn)行地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關。
縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關。
市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。
42.民主集中制原則在我國行政機關是如何體現(xiàn)的？
民主集中制是我國各級國家行政機關組織與活動的基本原則之一。我國各級國家行政機關實行民主集中制的原則主要表現(xiàn)在以下方面：（1)各級國家行政機關是由各級國家權力機關民主產(chǎn)生，服從同級國家權力機關的領導和監(jiān)督，向同級國家權力機關負責并報告工作。（2)各級國家行政機關之間實行部門服從整體、下級服從上級、地方服從中央的原則，即國務院統(tǒng)一領導地方各級人民政府的工作，地方各級人民政府除對同級人民代表大會負責并報告工作外，還要對上一級人民政府負責并報告工作。（3)各級行政機關內(nèi)部的首長負責制，要求重大問題的決策必須依靠集體智慧充分發(fā)揚民主，而且規(guī)定了政府全體會議和常務會議的制度，以保障民主集中制的貫徹。
43.行政機關的廉潔原則的內(nèi)容是什么？為什么說廉潔原則是由我國行政機關的社會主義性質決定的？
行政機關是國家的管理機關，為了進行有效的管理，必須講效率、講廉潔，一個沒有效率、腐敗的政府，是無法管理好國家的。廉潔原則的內(nèi)容大致要以概括為以下幾方面：
（1)要求政府的活動必須遵循勤儉節(jié)約的原則。政府的活動費用是人民群眾創(chuàng)造的，作為人民公仆的政府工作人員必須珍惜人民的血汗，力求少花錢、多辦事，處處注意節(jié)儉、清廉。
（2)要求政府工作人員必須樹立全心全意為人民服務的思想，堅決反對以權謀私、反對腐敗。必須牢記國家工作人員手中的權力是人民給的，它只能用來為人民大眾辦事情，決不可利用手中職權去損害國家和群眾利益，謀取私利。為防止以權謀私，必須加強思想教育工作，完善各項管理制度和監(jiān)督制度，實行政務公開，增強透明度。
（3)反對并克服官僚主義，提倡實事求是的踏實工作作風。要加強思想教育，充分認識官僚主義的危害性，要加強制度建設，從制度上制約官僚主義作風的產(chǎn)生，要進一步完善監(jiān)督機制，遏止官僚作風。
必須堅持廉潔原則，這是我國各級政府的社會主義性質決定的。社會主義國家，人民是國家的主人，政府必須為人民服務。社會主義國家的執(zhí)政黨是用馬克思主義武裝起來的工人階級的先鋒隊——共產(chǎn)黨。政府的領導人多為共產(chǎn)黨員。離開了為人民服務，不講奉獻，一心想用手中的權力謀私利，就背離了立黨的宗旨。馬克思主義把奉行“廉潔政府”看成是無產(chǎn)階級專政政權的一個重要標志，中華人民共和國從中華人民共和國成立初開始，就提出要發(fā)揚艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，黨和國家的第一代領導人毛澤東、周恩來、劉少奇、朱德等都是廉政、勤政的楷模，他們廉潔、節(jié)儉的故事在人民群眾中傳為佳話，這一政權建設的良好傳統(tǒng)必須一代代傳下去，人民的政權才不會變色。
44.精簡原則和效率原則的內(nèi)容是什么？
關于精簡和效率原則，現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第27條這樣規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”
精簡是人民政權建設的優(yōu)良傳統(tǒng)。延安時期民主人士李鼎民先生提倡精兵簡政，毛澤東立即在抗日根據(jù)地的政權建設中作為重要原則加以推廣。在進行社會主義現(xiàn)代化建設的今天，精簡不僅顯得更為重要，而且被時代賦予了新的內(nèi)容和意義。精簡已不僅意味著機構要簡，人員要精，而且要求管理要科學。
精簡和效率是緊密相連的，精簡的目的就是為了提高效率。行政機關的效率原則，是指以最少的人力、物力、財力消耗，提供最快最好的服務。提高行政機關的辦事效率，應做好以下幾項工作：（1)切實實行精簡原則；（2)實行工作責任制；（3)普遍建立國家公務員制度；（4)量化目標，實行目標管理；（5)提高人員素質，適應高效率工作的要求；（6)轉變行政作風。
45.為什么說我國國家行政機構必須堅持群眾路線的原則是由我國國家機關性質決定的？
我國國家行政機關之所以必須堅持群眾路線的原則，是由我國國家機關的性質決定的。憲法規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民是國家的主人，而國家行政機關是人民行使權力的工具，根本目的是為人民服務，為人民去管理政治、經(jīng)濟以及社會各方面的事務。因此，一切國家行政機關和國家行政工作人員必須牢固樹立全心全意為人民服務，當人民公仆的思想。堅持政府的一切工作必須貫徹群眾路線的原則，是使人民政府不脫離人民群眾，堅持一切從人民利益出發(fā)，使人民在國家和社會生活中的主人翁地位不被動搖的重要保障。群眾路線意味著政府的一切工作都是群眾要求和愿望的反映，是從群眾中集中起來的。政府集中群眾要求和愿望形成的決策，又要通過作為人民公仆的行政機關首長和其他工作人員到群眾中去，在群眾中貫徹和堅持下去。只有堅持群眾路線原則，才能使政府作為人民當家作主的社會主義國家的行政機關的性質不變。
當前，部分國家行政機關和工作人員中存在的官僚主義以及以權謀私、超越于憲法和法律之上的特權和嚴重的行業(yè)不正之風都是一種腐敗現(xiàn)象，是嚴重違背國家行政機關必須依靠人民支持，努力為人民服務這一原則的。我們一定要在國家行政機關轉換機制、為發(fā)展經(jīng)濟服務的機構改革中，努力消除那些長期存在的腐敗現(xiàn)象。
46.責任制原則在我國各級國家行政機關的工作中如何體現(xiàn)？
列寧曾經(jīng)說過：“任何時候，在任何情況下，實行集體領導都要最明確地規(guī)定每個人對一定事情所負的責任。”離開個人分工負責的所謂集體領導，表面上是人人負責，實際上是人人都不負責，只能貽誤工作，在國家行政管理工作中必須把集體領導與個人分工負責結合起來，明確每個人所應負的責任。只有這樣，才能有效地提高國家行政機關的工作效率。根據(jù)憲法，我國各級國家行政機關是實行集體領導與個人分工負責相結合的，例如，國務院以其常務會議和全體會議來實行集體領導，同時國務院又是嚴格實行集體領導下的總理負責制和各部部長、各委員會主任負責制。責任制原則是指國家行政機關及其工作人員無論是行使職權，還是履行職務，必須對其后果負責。在我國，權力和責任是緊密聯(lián)系而且相互統(tǒng)一的，因此既不存在沒有權力的責任，也不存在沒有責任的權力。而且由于我們是人民當家作主的社會主義國家，因此責任制實際上是人民公仆對人民負責的原則和制度，它應該是我國政權機關的一項基本原則。但是過去一段時期，這一原則沒有得到很好的貫徹。正如鄧小平同志曾經(jīng)指出的：“黨和國家各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。一項工作布置以后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管。所以急需要建立嚴格的責任制。”
同時，責任制原則在不同的中央國家機關內(nèi)部，由于機關性質的不同而有不同的表現(xiàn)。個人負責制是由首長個人享有決定權并承擔相應責任的領導體制，在我國，國務院及其各部、委等都實行個人負責制。個人負責制權責明確，果斷迅速，講究效率。因而適合于國家行政機關和軍事機關的性質和工作特點。同時貫徹個人負責制的國家機關大多是執(zhí)行機關，而且在執(zhí)行過程中并不排斥民主基礎上的集體討論。因此，個人負責制仍然是民主集中制原則的一種運用方式。
47．黨的領導原則在國家行政機關中是如何貫徹的？
中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。歷史和現(xiàn)實反復證明，堅持黨的領導是我們國家各方面工作能夠取得勝利的根本保證。但黨對國家的領導是通過黨對國家機關的領導實現(xiàn)的，黨對國家行政機關的領導并非是上級對下級的行政領導。黨對國家行政機關的領導體現(xiàn)在：①黨的政治領導。黨根據(jù)對國內(nèi)外情況的研究，提出黨的總路線和黨對各項重大事務的方針、政策，以此來指導國家行政機關的工作，或者審查、研究國家行政機關所制定的關于具體事務的方針政策。黨的方針政策必要時必須由國家立法機關通過法定程序制定為國家法律，將黨的主張和人民的意志轉化為國家意志，并通過國家強制力保證其貫徹執(zhí)行。②黨的組織領導。黨通過對國家行政機關的黨組織的領導和黨員的先鋒模范作用，保證黨的路線、方針、政策和黨的決議的貫徹執(zhí)行；同時通過國家機關培養(yǎng)、挑選、輸送大量德才兼?zhèn)涞膰夜ぷ魅藛T來保證黨的領導。③黨的思想領導。黨通過對國家行政機關進行普遍深入的思想政治教育，宣傳馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論，闡明黨的路線、方針和政策，使國家行政機關及其工作人員贊成、接受并自覺貫徹黨的主張，加強黨的領導。
48.什么是行政主體？行政主體的特征是什么？
行政主體是指依法取得行政職權，能以自己名義獨立進行行政管理活動，作出影響相對人權利、義務的行政行為，并承擔由此產(chǎn)生的法律后果的行政組織。
法律上的行政主體具有以下幾個特征：
（1)行政主體是具有行政權力、實施行政活動的組織。并不是所有的組織都能成為行政主體，只有行使國家行政權力的組織才能成為行政主體。國家行政機關具有憲法、組織法規(guī)定的行政職權，它可以成為行政主體；企事業(yè)組織和社會團體非經(jīng)法律、法規(guī)的特別授權，不能行使國家行政權和實施行政行為，因而不具有行政主體資格。
（2)行政主體必須是能以自己的名義獨立進行行政管理活動的組織。能否以自己的名義實施管理是判定一個行政機關是否行政主體的標準。比如被委托的組織雖然在委托范圍內(nèi)也可以行使國家行政職權，實施某些行政行為，但它們不是以自己的名義實施的，而是以委托它的行政機關的名義實施的，因而被委托的組織不屬于行政主體。
（3)行政主體必須是能夠承擔行政活動的法律后果的組織。一個組織是否是某項活動中的行政主體，重要的標準是看其是否承擔行政活動所產(chǎn)生的責任，如果僅僅實施行政活動，但并不負擔由此而產(chǎn)生的責任，那么，這個組織就不是行政主體。如某個社會團體接受行政機關的委托從事公務活動，但并不承擔由此而產(chǎn)生的責任，責任由委托的行政機關承擔，受委托的社會團體就不是行政主體，主體只能是委托的行政機關。再如行政機關的行政職權由公務員來行使，但公務員的職務行為，并不由其本身對外承擔法律責任，在行政訴訟中公務員不能作為被告應訴。公務員實施的職務行為，由其所在行政機關對外承擔行政法律責任，在行政訴訟中，由其所在機關為被告應訴。因而，公務員不是行政主體。
（4)行政主體一般由行政機關和法律、法規(guī)授權的組織擔當。行政主體主要是由行政機關擔任，但又不限于行政機關，法律、法規(guī)授權某種非行政機關社會組織行使某項行政職權，實施某種行政行為，該組織即取得行政主體地位。
49.行政機關和行政主體是一回事嗎？
主體是一定關系的參加者，行政主體是行政關系的參加者，是行政關系中行使行政管理權力的一方。多數(shù)情況下，行政關系中的行政主體是由行政機關提當，但行政主體不能簡單地等同于行政機關，行政機關是生活中用語，行政主體則是一個法學上的概念。其區(qū)別在于：
（1)行政主體是行政組織在行政關系中的一種地位，只有在行政機關參加進一種行政管理關系時，它才在這種關系中具有行政主體地位。所以不能在行政機關和行政主體兩個概念中間劃等號。
（2)并非所有的行政機關都能成為行政主體。行政機關只有具備一定的條件才能成為行政主體，因而，某個政府機構可能是行政機關，但它并不一定就能成為行政主體。例如政府內(nèi)部的某個辦事機構、協(xié)調性機構，它們僅負責管理、協(xié)調內(nèi)部事務，并不對外行使職權，不能與相對人之間形成管理和被管理的關系。因此也就不會有什么責任需要承擔，因此不具有行政主體資格。
（3)并非行政機關在所有場合都能成為行政主體。行政機關在法律上可以具有雙重身份，即民事主體與行政主體。它即可以民事主體的身份從事活動，如到商店購買辦公用品，也可以行政主體的身份從事行政活動，如作出行政處罰。當行政機關租用辦公用房、購買辦公用品時，其身份是民事主體；當其以行政職權享有者的身份進行管理時，其身份是行政主體。在不同的活動中，需要遵循不同的規(guī)則。在行政法上關注的是行政機關的行政主體身份。
（4)成為行政主體的不限于行政機關。在行政法上，行政主體是以行政職權的享有者身份出現(xiàn)的，行政職權為行政機關所享有，因而，行政機關是最主要的行政主體，但行政機關對行政權并不構成獨占。在許多情況下，非行政機關的社會團體也可能享有行政權，在行政法上具有行政主體身份。尤其是在現(xiàn)代社會，國家行政的范圍日益擴展，公共職能不斷擴張，許多事情授權于非行政機關的社會組織實施，它們因法律、法規(guī)的授權而取得行政法上的行政主體地位。
50.什么是行政機關？
行政機關是指依法享有行政職權，能夠以自己的名義代表國家進行行政管理活動，并且承擔由此產(chǎn)生的法律后果的行政組織。行政機關具有如下特點：
（1)行政機關是國家機關，是由國家依憲法和相關組織法設置并授予職權、代表國家進行管理活動的機關。因此它區(qū)別于政黨、社會組織、團體。
（2)行政機關是行使國家行政職能的國家機關。這又與立法機關、司法機關相區(qū)別。國家權力按職能分工，可分解為立法權、司法權和行政權，分別由不同國家機關行使。立法機關行使的是國家立法權，司法機關行使的是國家司法職權，而行政機關行使的是國家行政職權，即執(zhí)行法律、管理國家各項行政事務。
51.什么是法律、法規(guī)授權的組織？法律、法規(guī)授權的組織有幾種，其法律地位是怎樣的？
法律、法規(guī)授權的組織是指依具體法律、法規(guī)授權而行使特定行政職能的非國家機關組織。由于行政活動的廣泛性及復雜性，某項行政事務可能由非行政機關的社會組織管理的情形有不少，如衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督站都不是行政機關，經(jīng)《食品衛(wèi)生法》授權，它們就能行使食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查權和對違反食品衛(wèi)生法的相對人的行政處罰權。
法律、法規(guī)授權的組織主要有以下幾種：
（1)事業(yè)組織。事業(yè)組織是指為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務活動，不以盈利為目的單位。
（2)社會團體。社會團體雖然不是行政機關，不屬于行政系統(tǒng)，但法律、法規(guī)往往授權它們行使某些行政職能，如各種行業(yè)協(xié)會，它們有依法律、法規(guī)的授權管理本行業(yè)的某些行政事務的權力。
（3)基層群眾性自治組織。基層群眾性自治組織是指城市和農(nóng)村按居民、村民居住的地區(qū)設立的居民委員會和村民委員會。
（4）企業(yè)組織。企業(yè)組織主要是行政管理的對象，但在特定情況下，法律、法規(guī)也可授權其行使一定行政職權。
（5）各種技術檢驗、鑒定機構。對一些需要運用專門知識、專門技能、專門設備進行檢驗鑒定的事務，法律、法規(guī)通常授權由一些有關的技術性機構辦理。
被授權組織的法律地位體現(xiàn)在以下三個方面：
（1）被授權組織在行使法律、法規(guī)所授職權時，享有與行政機關相同的行政主體地位。
（2）被授權組織以自己的名義行政法律、法規(guī)所授職權，并承擔相應法律后果。
（3）被授權組織在執(zhí)行其被授職權以外的自身職能時，不享有行政權，不具有行政主體的地位。
52.什么是行政機關委托的組織？被委托組織的條件和范圍是什么？
行政機關委托的組織是指受行政機關委托、以委托行政機關的名義行使一定行政職權并由委托機關承擔相應法律后果的組織。
行政機關可以在法律允許的范圍內(nèi)將自己擁有的行政處罰等職權委托給具有法定技術設備和人員條件的組織行使。行政委托與行政授權，存在質的區(qū)別：一是職權的來源不同，前者來源于實施法律的行政機關，后者來源于制定法律法規(guī)的機關，由法律、法規(guī)加以規(guī)定；二是成立的前提不同，委托的成立須經(jīng)受托人的同意，授權則是制定法律、法規(guī)機關單方面的行為，不需要有被授權人的同意，被授權人不能拒絕；三是被委托組織和被授權組織的法律地位不同，前者只能以委托機關的名義行使行政權，其行為后果也由委托機關承擔，后者則具有獨立的主體資格，直接以自己的名義行使行政權，并自己承擔法律后果。
《中華人民共和國行政處罰法》第19條明確規(guī)定了受委托組織必須符合三個條件：①依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。“行政機關不得委托個人實施行政處罰”；②具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員；③對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。同時，接受委托的組織必須在委托范圍內(nèi)實施行政處罰，不得超越權限。
被委托組織的范圍相當廣泛。①被授權組織通常也可能是受行政機關委托行使行政職權的組織。當法律、法規(guī)授予這些組織某種行政職權，它們在行使這種職權時是被授權組織；當它們行使行政機關委托它們的某種行政職權時，它們是被委托的組織。②群眾性治安保衛(wèi)組織。群眾性治安保衛(wèi)組織是指在全國范圍內(nèi)普遍設立的治安保衛(wèi)委員會和主要在一些大中城市設立的治安聯(lián)防隊。治保會和治安聯(lián)防隊通常被委托行使某些行政管理職能。③某些私人組織。在某些行政管理領域，法律、法規(guī)還規(guī)定主管行政機關可委托私人組織行使某種行政職能，辦理某種行政事務。
53.什么是綜合執(zhí)法機構？
綜合執(zhí)法機構，有時也稱聯(lián)合執(zhí)法機構，是指在一些綜合領域實施行政管理或者行政處罰的跨部門機構，一般隸屬于縣級以上地方各級人民政府。在行政管理的實踐過程中，許多地方組建了形式不一、功能各異的綜合執(zhí)法機構，不僅履行一般的行政管理職能，而且也行使一定的行政處罰權。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使。”這里的“一個行政機關”就是綜合執(zhí)法機關。例如由工商、物價、稅收、公安等機關的人員組成一個機構進行聯(lián)合大檢查，處理工商違法案件。這種機構就是綜合執(zhí)法機構。
54.什么是國家公務員？
國家公務員是指國家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級國家行政機關中工作的，依法行使國家行政職權，執(zhí)行國家公務的人員。在我國依《國家公務員暫行條例》規(guī)定，各級行政機關中除工勤人員以外的工作人員都是國家公務員。國家公務員特點為：（1)國家公務員是經(jīng)法定方式和程序任用的人員；（2)國家公務員是中央和地方各級國家行政機關中工作的人員；（3)國家公務員是指行政機關中依法行使國家職權、執(zhí)行國家公務的人員。
55.如何識別公務員的行為是執(zhí)行公務行為還是非執(zhí)行公務的行為？
在行政法上，對國家公務員執(zhí)行公務的行為和非執(zhí)行公務的行為明確界限加以區(qū)分十分必要，它不僅關系到對相對人的效力，而且關系到行為責任的歸屬。有人主張可考慮下述四種因素作區(qū)分標準：①時間因素。公務員在上班時間實施的行為，通常可以認為是公務行為；②崗位因素。公務員在其工作崗位上實施的行為通常認為是公務行為；③職責因素。公務員非在上班時間和工作場所實施的行為與其職責有關，通常亦可認為是公務行為；④命令因素。公務員依行政首長命令、指示或委托實施的行為通常可以認為是公務行為。
有人提出6項標準：①時間標準，即考慮是否在上班時間；②職責權限標準，即法定責權內(nèi)的行為是公務行為；③公共利益標準，即符合公共利益的行為是公務行為；④目的意志標準的，即出于公務目的，體現(xiàn)行政機關意思的行為是公務行為；⑤名義標準，即配有公務標志，以所在行政機關名義作出的行為是公務行為；⑥法律適用標準，即凡不能適用民法的行為應視為公務行為。只要符合上述6項中三項以上標準的，就應確定為公務行為。
56.公務員的保護指什么？
公務員的保護是指公務員的權利和利益受到侵害時具有的救濟手段。如公務員執(zhí)行公務不受妨礙，公務員執(zhí)行職務的行為所造成的損害由國家承擔賠償責任等。如果沒有救濟手段，公務員很難執(zhí)行職務。公務員的保護內(nèi)容分為防止公務員受到來自公眾的侵害和來自行政機關的侵害兩個方面：
（1)防止來自公眾的侵害所具有的保護手段有：①刑法上的保護；公務員在執(zhí)行職務過程中，有可能遇到妨礙執(zhí)行職務的障礙，主要有對公務員實施威脅、侮辱、誹謗、暴行、抗拒、行兇等妨礙職務的行為。為此刑法規(guī)定了妨害公務罪，對公務員免遭妨礙執(zhí)行職務行為的侵擾給予刑法上的保護。②民法上的保護。民法上的保護表現(xiàn)在公務員在執(zhí)行職務時苦實施了侵權行為，只在其本人有嚴重過錯時才承擔責任。
（2)防止行政機關的侵害，公務員具有行政上的保護手段和司法上的保護手段：①行政上的保護手段主要存在于公務員法中，公務員的職務關系受法律保障。例如公務員一經(jīng)任用，非因法定事由，非經(jīng)法定程序不得隨意被解職或行政處分；公務員認為行政機關的決定侵犯其權利或利益時可以提起申訴。②在我國，公務員認為行政機關的決定侵犯其權利或利益，不能向法院提起訴訟，只能依特別途徑解決。《中華人民共和國行政復議法》第8條第1款明確規(guī)定：“不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。”而《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第37條規(guī)定：“國家公務員和國家行政機關任命的其他人員對主管行政機關作出的行政處分決定不服的，可以自收到行政處分決定之日起30日內(nèi)向監(jiān)察機關提出申訴，監(jiān)察機關應當自收到申訴之日起30日內(nèi)作出復查決定；對復查決定仍不服的，可以自收到復查決定之日起30日內(nèi)向上一級監(jiān)察機關申請復核，上一級監(jiān)察機關應當自收到復核申請之日起60日內(nèi)作出復核決定。”
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